‘고삐 풀린’ 대통령 권력, 민주적 통제 시급하다

‘고삐 풀린’ 대통령 권력, 민주적 통제 시급하다
[경향신문] 전병역 기자 | 입력 : 2016.07.16 17:54:00

▲ 박근혜가 국회연설을 위해 2월 16일 서울 여의도 국회의사당 본청으로 들어서며 마중 나온 박형준 국회 사무총장의 안내를 받고 있다. / 김창길 기자

‘제왕적 대통령’의 여론을 무시한 통치에 사회 갈등이 끊이질 않는다. 위안부 합의와 개성공단 중단으로 시끄러웠고, 지금 사드문제로 나라가 들썩이고 있다. 사드는 꼭 필요한 것이고, 위안부 할머니를 위해 최종 합의를 했고, 북한 무기개발 자금을 끊으려고 공장 문을 닫았으니 토 달지 말라는 얘기인가?

‘6월 5일 임시공휴일, 사드, 위안부 합의, 안대희…’. 얼핏 상관 없어 보이는 이들의 공통분모는? 바로 대통령 권력이다.

한국 사회는 현대 여느 민주주의 국가에서는 보기 힘든 제왕 같은 대통령제를 택하고 있다. 특히 박근혜가 군림하는 지금은 ‘여왕의 시대’에 가깝다는 지적이 많다. 뭐든 대통령이 결정하는 건 바로 국익이고, 충정으로 간주된다. 이견은 뒤늦게 형식적으로 표출될 뿐이다. 그나마 유신시대보다는 나아졌다. 영남 군민들이 총리에게 계란이라도 ‘마음대로’ 던지고, 위안부 출신 할머니들이 내놓고 반발도 한다. ‘북한에 돈을 퍼주던’ 개성공단 입주기업들이 감히 국가를 상대로 위헌 소송까지 냈다.

“민주주의 발전의 역사는 절대권력에 대한 약화, 통제 과정이다. 그 결과 시민의 대표인 의회의 힘이 커졌다.” 한상희 건국대 법학전문대학원 교수의 말이다. 영국은 명예혁명을 거쳐 1689년 권리장전을 채택했다. ‘왕은 군림하나 통치하지 않는다.’ 왕정시대에 마침표를 찍고 의회 중심의 민주주의 시대를 열었다. 분명 현대 한국 사회에서 대통령 권력은 과거 왕권보다는 약하지만 다른 주요 국가에 비춰보면 가장 강력한 편에 속한다. 우리는 당연시해 왔지만 대통령의 권력 행사에 전근대적인 것들이 적잖다. 최근 잇단 사회갈등의 이면에도 이런 구조가 깔려 있다. 그러나 누군가는 “99%의 개·돼지 민중”들의 이런 갈등 표출을 보며 비웃을 수도 있다. 갈등은 백성을 통치하는 계산되고 유효한 수단일 가능성이 있어서다. ‘유언비어에 혹하는 우매한’ 99% 민중→1% 엘리트층→이들을 대표하는 상위 권력집단→꼭대기에 군림하는 왕. 이것이 박근혜 시절 대한민국호를 지탱하는 피라미드인가.

고고도미사일방어체계(THAAD·사드) 배치가 나라를 들썩이게 한다. ‘사드가 과연 북한 미사일을 막아낼 수 있느냐’거나 ‘대중국 자주권 차원’이라는 논점은 잠시 제쳐두고 결정 과정의 비민주성이 지탄을 받고 있다. 경북 성주에 사드를 배치한다는 계획은 그야말로 ‘여론 떠보기에 이은 기습 발표’였다. 혈서까지 쓴 배재만 성주군의회 의장은 “작은 공장 하나 들어서도 절차가 있는데, 사드를 배치하면서 주민과 군의 의견을 듣지 않고 일방적으로 결정했다”고 비판했다.

국방부는 사드 배치 통보 후 주민 의견 청취라는 ‘요식절차’를 거치겠다는 방침을 내놨다.

정부는 사드 배치가 국회 비준동의 사안이 아니라는 일관된 입장을 보이고 있다. 반면 야권에서는 비준동의 요구가 크다. 박주선 국회 부의장이 13일 외교통일위원회에서 지적한 대목은 주목할 만하다. 우선 주한미군에게 토지를 공여하는 연합토지관리계획(LPP) 협정과 LPP 개정협정, 용산기지 이전(YRP) 협정에 대해 2002년과 2004년 국회 비준동의를 받은 선례가 있다.

박 부의장은 외교부가 발간한 <알기 쉬운 조약업무>와 ‘조약법에 관한 빈 협약’ 제2조 제1항 a호을 들어 반박했다. 특히 빈 협약은 “조약은 단일의 문서 또는 둘 이상의 관련 문서에 구현되고 있는가에 관계없이, 또한 그 특정의 명칭에 관계없이, 서면 형식으로 국가 간에 체결되며, 또한 국제법에 의하여 규율되는 국제적 합의”로 규정하고 있다고 박 부의장은 지적했다. 박 부의장은 “중국과 러시아가 강력하게 반발하는 등 군사안보와 경제안보에 큰 영향을 미치고 있어서 사드 배치는 ‘안전보장에 관한 조약’을 이유로도 헌법 제60조 1항에 따라 국회의 비준동의를 받아야 한다”고 강조했다.

사드 배치와 한·일 위안부 합의는 묘하게 닮은 구석이 있다. 둘 다 양국 공동발표문 형식을 취했다. 왜 그랬을까. 국회 비준동의를 피해가려는 계산으로 보인다. 특히 위안부 합의는 문건도 없는 말로만 한 ‘구두합의’다.

그러나 당사자인 위안부 피해자에게는 사전에 한마디 상의도 없었다. 임성남 외교부 1차관과 조태열 2차관은 합의 발표 후에야 위안부 피해자를 만나 설득에 나섰다. 이어 1월에는 개별적으로 자택을 찾아가 ‘각개격파’에 나선 것으로 알려졌다. 김동희 정신대문제대책협의회 사무처장은 “헌법재판소가 2011년 8월 기본권 침해라며 정부가 한·일 양자협의로 해결하라고 했는데, 졸속 합의를 했다”며 “이번 합의는 제2의 위헌으로, 박근혜 정부의 불통을 상징적으로 보여준다”고 말했다.

민주사회를 위한 변호사모임(민변)은 6월 27일 생존 위안부 할머니와 유족 41명을 대리해 위헌 헌법소원을 청구했다.

올해 2월 10일 갑작스레 내려진 ‘개성공단 전면중단 조치’ 또한 당사자들에게 한마디 상의도 없는 일방 통보였다. 스포츠·여성의류 등을 만들던 입주기업 대표는 “발표 전에 아무것도 듣지 못했다. 중단조치 후 몇 시간 안에 짐을 싸서 나와야 했다”고 토로했다.

결국 위헌을 묻는 비판의 도마에 올랐다. ‘모든 국민의 재산권은 보장된다. 그 내용과 한계는 법률로 정한다’고 명시한 헌법 제23조에 위배되는지가 쟁점이다. 일단 이번 조치의 형식부터 모호하다. 대통령의 긴급 재정경제 명령인지, 통일부 장관의 협력사업 정지조치인지 불명확하다. 헌법 제76조 제1항은 국회의 집회를 기다릴 여유가 없을 때에만 대통령이 긴급명령을 행사할 수 있다. 그러나 개성공단 전면중단 조치가 내려질 때 국회는 열려 있었다. 긴급명령으로서 자격조건이 못 되거나 헌법 위반이다. 또 남북교류협력법 제17조 제4항은 협력사업 정지조치 때 국가안보를 해칠 명백한 우려가 있어야 하고, 6개월 내의 정지기간을 정하고 청문절차를 거치도록 했다. 그러나 정부는 이것도 지키지 않았다.

정부는 이명박 때인 2010년 5·24 조치와 비슷한 대통령의 통치행위라며 문제 없다는 입장을 보이고 있다. 한상희 교수는 “위안부 합의나 개성공단 중단조치처럼 국민 기본권을 침해하는 행위에는 통치행위라는 게 존재하지 않는다는 게 대법원 판례다. 긴급조치에 대한 위헌 판결이 대표적”이라고 밝혔다. 한 교수는 “기본권 제약이 필요할 경우는 대통령이 아니라 입법자(국회)가 해야 한다”고 지적했다.

행정부(대통령)-입법부-사법부 사이에 ‘견제와 균형’이라는 3권 분립의 헌법 원칙이 훼손된 지 오래됐다. 올해 5월 상시 청문회가 가능토록 한 국회법 개정안(일명 상시청문회법)이나 앞서 지난해 정부의 시행령을 국회가 통제하려고 한 국회법 개정 갈등도 이런 현상의 단면을 보여준다.

정부는 법제처를 앞세워 상시청문회법이 “헌법의 권력분립 원칙을 위배한다”고 해석했고, 박근혜는 5월 27일 재의요구권(거부권)을 행사했다. 의회가 사사건건 정부(대통령)의 발목을 잡아서 마음 놓고 일하지 못하게 한다는 주장을 편다. 한국보다도 약한 대통령제를 택한 미국도 상시청문회가 제도화돼 있다. 그마저도 대통령은 해외순방 중에 황교안 국무총리가 대신 국무회의를 열어 거부권을 행사했다.

국회가 상시적인 청문회를 추진하는 이유는 통제받지 않으려는 행정부 때문이다. 현대국가는 흔히 ‘행정국가’로 일컬어질 만큼 행정부 권력이 커졌다. 각종 국책연구소 등을 통해 정보를 장악하고 자원도 쥐고 있다.

세간에 ‘악마는 디테일(세부사항)에 숨어 있다’는 말이 있다. 행정부의 실질적 힘은 시행령·시행규칙에 잘 드러난다. 모법의 취지에 맞게 실제 집행하기 위한 명령을 구체화한 것이어야 하지만 종종 초월적인 행태를 보인다. 또 행정부 대신 여당 의원의 입법으로 포장한 이른바 ‘청부입법’ 행태도 문제로 지적된다.

대표적인 게 세월호 특별법 시행령이다. 진상규명국 조사1과장을 검찰 수사서기관이 맡도록 한 것과 특조위 직원 30여명의 활동기간을 6개월로 축소시킨 것이 상위법을 위배한 것으로 지적됐다. 위원회 조직과 운영 권한도 시행령으로 정해 특조위의 독립성이 훼손됐다는 비판을 받았다.

또 누리과정 예산지원과 관련해 지방교육재정교부금법과 유아교육법, 영유아보육법, 지방재정법 등 4개 법 시행령이 모두 상위법의 입법 취지에 위배된다고 지적됐다. 정부가 위법한 시행령을 근거로 추가 재정지원 없이 교육청에 예산 편성을 강요하고 있다는 것이다.

이명박 정부의 4대강 사업 때는 국가재정법 시행령 적용을 악의적으로 했다. 법 제38조에 따라 대규모 사업은 예비타당성조사를 해야 한다. 시행령 제13조에는 총사업비가 500억원 이상이고, 국가 재정지원 규모가 300억원 이상인 신규 사업으로 대상을 정해놨다. 그러나 정부는 4대강 사업의 보와 준설은 ‘재해예방사업’이라며 예비타당성조사를 거치지 않았다. 결국 부산고등법원은 2012년 2월 이를 국가재정법과 시행령 위반이라고 판시했다.

정부가 1월 발표한 저성과자 해고 및 취업규칙 변경요건 완화 관련 지침도 상위법인 근로기준법 취지와 어긋나 위법 논란에 빠졌다. 업무능력 결여나 근무성적 부진을 해고 사유로 삼을 수 있게 한 ‘공정인사(일반해고) 지침’이 징계 또는 경영상 이유로 근로자 해고 요건을 엄격히 제한하는 근로기준법에 위배된다는 지적이 나온다. 현재는 저성과자 해고 때 기업들이 징계해고 형식을 취하는 이유이기도 하다.

통상임금 파동도 상위법과 상충하는 지침을 실행했다가 혼란을 자초한 경우다. 고용노동부 예규인 ‘통상임금 산정 지침’은 1988년 제정돼 통용되다가 2012년 9월 개정되면서 갈등이 불거졌다. 법에 규정이 없는데도 정기상여금과 고정적 복리후생금 등을 고용부 ‘지침’에 따라 통상임금에서 빼버렸다. 대법원은 2013년 12월 전원합의체를 열어 노동계 손을 들어줬다.

유승민 새누리당 의원의 원내대표직 사퇴 파동을 불러왔던 국회법 개정안은 최근 다시 발의됐다. 김철민 더불어민주당 의원은 지난 6일 모법의 취지를 벗어난 정부 시행령을 사전에 방지해 국회가 입법한 법률의 취지가 국민의 삶에 온전히 반영되도록 한 국회법 개정안을 대표 발의했다고 밝혔다. 개정안은 법률의 취지에 벗어난 시행령은 국회 상임위 의결로 수시로 소관 행정기관에 수정·변경을 요구할 수 있고, 그 처리 결과를 지체없이 상임위에 보고토록 했다. 김 의원은 “미국이나 독일, 영국 의회는 행정입법에 대한 의회 거부권을 갖는 등 통제권한을 국회에 주고 있다”고 밝혔다. 앞서 국회법 개정안은 지난해 박근혜가 거부권을 행사해 본회의에 다시 상정돼 표결에 부쳐졌지만 새누리당 의원들이 거부해 ‘투표 불성립’으로 무산됐다. 20대 국회에서도 국회법 개정을 놓고 대통령과 의회의 힘겨루기가 예상된다.

강력한 대통령제 하의 권력분립 약화는 입법부는 물론 사법부에서도 드러난다. 주요 국가에 비해 국내 법관의 위상 저하는 심각한 수준이다. 근래 안대희 전 대법관의 행보가 상징적으로 보여준다.

대검찰청 중앙수사부장 출신인 그는 2006~2012년 법조인으로는 가장 영광스런 자리의 하나인 대법관에 올랐다. 외국 같았으면 대법관을 마지막 자리로 삼았을 것이다. 그는 2014년 5월 국무총리로 지명돼 청문회 준비 중에 전관예우로 덜미가 잡혀 주저앉았다. 이어 2016년 새누리당 최고위원에 올라 4·13 총선에 서울 마포갑에 출마했다가 낙마해 체면을 구겼다. 대법관이 국회의원에 도전하는 자체가 주요 국가에서는 이해하기 힘든 장면이다. 안 전 대법관의 행보는 사법부 독립의 한계를 여실히 보여준 것이라는 지적을 받고 있다.

제왕적 대통령제의 모습은 의회나 사법부와의 관계 같은 거창한 구조에만 있는 게 아니다. 올해 어린이날과 이튿날 토요일 사이에 끼인 5월 6일을 정부는 임시공휴일로 지정했다. 대한상공회의소 건의를 받아들인 형식으로 일주일 전에 갑자기 결정했다. 쉬면 내수도 살아나고 좋은 일이니 ‘시혜’처럼 임시공휴일을 감사해 할 것이라고 판단한 것 같다. 부동산 거래를 하는 사람들은 혼란을 겪고, 휴양시설 등도 평일요금이었다가 휴일요금으로 바꿔야 했다. 맞벌이 직장인은 어린이집 휴무로 아이를 맡길 곳을 찾기 바빴다. 중소기업중앙회가 350곳을 조사한 결과 쉰다는 곳은 36.9%에 그쳤다. 이날 일해도 55.1%는 특별수당을 주지 않겠다고 했다. 한 경제단체 임원은 “경제와 관련해 대통령이 이래라 저래라 할 수 있는 권위주의 시절은 지났다”며 “투자활성화, 규제완화 등에서 정부가 해줬으면 하는 건 안 하고, 민간에 넘겨줬으면 하는 건 직접 챙긴다”고 지적했다.

“오늘의 한국 정치에서 가장 큰 문제는 견제되지 않은 대통령 권력이다. 민주주의의 가장 중심이 돼야 할 정당과 의회민주주의 약화를 초래하면서, 그 결과로 나타난 대통령 권력의 팽창은 민주주의를 피폐화하는 근원적 문제가 된다.” 이는 최장집 고려대 명예교수가 2007년 6월 민주화운동기념사업회와 <프레시안>이 민주화 20년을 맞아 주관한 강연회에서 지적한 바다.

비교적 민주적 통제에 노력한 편으로 알려진 노무현 정부 때도 대통령 권력은 종종 비판받았다. 대표적인 게 의회나 이해당사자 참여 없이 대통령과 관료에 의해 추진된 한·미 자유무역협정(FTA)이다. 이를 놓고 최 교수는 당시 “대통령 자체가 민주주의의 심각한 위협이 됐다”고 지적했다.

김대중 정부는 나름대로 절차를 따랐다고는 하지만 재계의 빅딜을 추진한 일이 비판받았다. 이명박 정부의 4대강 사업이나 해외자원 개발 사업의 폐해 또한 독단적으로 밀어붙인 대통령제의 폐단을 드러냈다. 뒷수습에는 막대한 사회적 갈등과 비용이 따랐다.

홍완식 건국대 법학전문대학원 교수는 “임시공휴일 지정부터 사드 배치까지 국정 스타일이 신중치 못하고 일방적”이라며 “대통령 본인은 ‘국가를 위해 결단했는데 왜 반대하느냐’고 할지 모르지만, 민주주의는 절차에 따른 합의제에 기초한다는 것을 알아야 한다”고 말했다. 홍 교수는 “의회가 시행령을 통제하겠다는 것을 ‘행정입법권 침해’라고 반대하는 건 어불성설”이라고 비판했다. 대통령이 국회의장에게 법안 통과를 부탁할 수 있으나, 수석비서관을 통해 지시하고 압력을 넣는 듯한 태도도 대통령이 위에 군림하는 모습으로 받아들여진다.

‘대통령 권한 축소’ 개헌을 주장해온 이재오 전 새누리당 의원은 “대통령에게 국가원수와 행정수반 역할을 겸하도록 국가 전권을 몰아준 제도에 문제가 있다”며 “심지어 여당 당수로서 공천에도 손댈 수 있는 정도가 아니냐”고 지적했다. 이 전 의원은 “세월호 특별조사위원회나 개성공단 중단도 국민 동의 하에 쉽게 풀 문제인데도 못하는 건 대통령 생각이 권위주의 시절의 군사독재적 발상에 바탕해 있기 때문”이라고 비판했다.

‘내가 말이라면 말이야!’라는 지록위마(指鹿爲馬·2014년 교수신문 선정 ‘올해의 사자성어’)의 시대에 가깝다. 사드는 꼭 필요한 것이고, 위안부 할머니를 위해 최종 합의를 했고, 북한 무기개발 자금을 끊으려고 공장 문을 닫았으니 토달지 말라는 게 현 정부의 태도다. 신공항 탈락에 낙담한 TK(대구·경북) 주민에게는 예고 없이 대구공항 확장이전 ‘당근’이 던져졌다. 곧이어 나온 것이 TK에 사드 배치다. 박 대통령은 “적전 국론분열은 망국”이라며 애국심을 당부한 채 몽골 해외순방차 또 자리를 비웠다. 돌아오기 전 ‘사드 소동’은 하수인에 의해 말끔히 잠재워야 한다. 대통령은 그저 우아한 드레스를 갈아입고, 온화한 미소로 손만 흔들면 척척 돌아갈 거라고 여기는 걸까.

정미화 경제정의실천연합 금융개혁위원장(변호사)은 “박 대통령이 제도를 못 따라가고 권위주의식 ‘인격적 지배’를 답습하고 있다”며 “독재 시절처럼 사회갈등을 극대화하면서도 본인 책임은 회피하려고 한다”고 지적했다. 사드, 위안부 합의 등을 밀어붙이는 건 국민을 깔봐서일 수도 있지만, 갈등 유발이 권위주의 정부의 통치방식이라는 뜻이다. 앞으로 1년여 동안 어떤 일방적인 시혜가 던져질지 궁금증이 앞선다. ‘대통령제의 심장’을 쏴야 할 때가 가까워졌다.


출처  ‘고삐 풀린’ 대통령 권력, 민주적 통제 시급하다